2009年《食品安全法》頒行以來(lái)，無(wú)論是國內還是國際社會(huì )一致認為我國食品安全工作取得積極進(jìn)展，食品安全形勢總體穩中向好，但是影響和制約我國食品安全的深層次矛盾和問(wèn)題并未得到根本解決，食品安全形勢依然嚴峻。為此，新一屆政府改革完善了我國食品安全監管體制，組建成立了國家食品藥品監督管理總局，著(zhù)力建立最嚴格的食品安全監管制度，加快構建食品安全法治秩序，積極推進(jìn)食品安全社會(huì )共治局面。

        隨著(zhù)機構職能調整的到來(lái)，食品安全監管職能的調整，使得《食品安全法》到了必須要修訂的地步。在經(jīng)過(guò)一輪的征求意見(jiàn)之后，《食品安全法》修訂稿近日再次公開(kāi)征求意見(jiàn)，這無(wú)疑暗示了其中條款還存在進(jìn)一步修改的問(wèn)題，也表明新的《食品安全法》將延后誕生。

        對此，《第一財經(jīng)日報》近日記者專(zhuān)訪(fǎng)了參與起草的中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、食品藥品法研究中心主任高秦偉，國家行政學(xué)院社會(huì )和文化教研部副教授胡穎廉，中國保健協(xié)會(huì )理事王大宏等，共同探討《食品安全法》修訂稿的意義，以及如何更好地處理個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )、政府在食品安全監管中的關(guān)系，實(shí)現監管理念的革新，通過(guò)修改法律解決公民個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )、政府等多重失靈現象。

修法強調重典治理

        第一財經(jīng)日報：你怎么看待《食品安全法》修訂草案？此次修法有哪些特點(diǎn)？有哪些亮點(diǎn)？

        高秦偉：總體來(lái)看，該修訂草案基本堅持了2009年《食品安全法》的現有框架（目前仍為十章），“中修”為主，體現了一定的傳承性，既有中國食品安全的國情，如強調食品安全風(fēng)險監測制度；又結合國外先進(jìn)的食品安全法例，確立了風(fēng)險預防原則，全面采納了國際通行的食品安全監管的風(fēng)險分析機制。更為重要的是國家食品藥品監督管理總局在修訂該法時(shí)把握住了監管的現代理念，即要正確處理好個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )、政府五者在監管中的關(guān)系及其作用。換言之，就是找到了當前中國食品安全工作中存在的突出問(wèn)題，并針對個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )、監管這幾種失靈準確“下藥”，提出要將食品安全納入國民素質(zhì)教育，倡導健康的飲食方式，增加消費者的食品安全意識和自我保護能力；建立與強化食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者第一責任人制度；發(fā)揮食品安全中的市場(chǎng)作用；建立食品安全中的社會(huì )共治機制；強化食品安全監管制度與機制。

        胡穎廉：《食品安全法》修訂草案的通過(guò)，是對前段時(shí)間的機構改革情況用法律的形式固定下來(lái)，進(jìn)一步重典治理；同時(shí)多方共治，建立一個(gè)公共的信息平臺。

        修訂后的《食品安全法》與此前最大的不同在于強調重典治理，例如提出建立最嚴格的監管制度，設立食藥警察，加大處罰力度等。另外提出建立風(fēng)險評估體系，依靠科學(xué)技術(shù)來(lái)進(jìn)行監管，而不是過(guò)去的行政監管模式。

        王大宏：本次《食品安全法》修訂草案無(wú)疑進(jìn)步顯著(zhù)，但并未窮盡影響食品安全的所有問(wèn)題。在當前食品安全新問(wèn)題不斷出現的高危期，希望修法成為一個(gè)持續完善的過(guò)程，而不是一個(gè)站點(diǎn)。

        最嚴厲，應該是對違法者的制裁而不是一句口號。當前監管體制正在調整、監管能力明顯不足，僅靠懲治違法企業(yè)是難以徹底根治食品安全問(wèn)題的。安全的產(chǎn)品是有良心的企業(yè)倚靠科學(xué)技術(shù)和管理體系生產(chǎn)出來(lái)的，所以最嚴厲的同時(shí)還需要最有力地幫助和督促企業(yè)提升誠信、技術(shù)和質(zhì)量管理水平。

完善食品安全風(fēng)險分析制度

        日報：還有無(wú)需要完善的地方？

        高秦偉：當然，因為時(shí)間關(guān)系，修訂草案仍然存在完善的空間，需要在下一階段中得到補充。首先，進(jìn)一步強化《食品安全法》與相關(guān)法律的銜接。目前與《食品安全有關(guān)的法律包括《食品安全法》、《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)物防疫法》等，這些法律中有一些條款存在沖突。

        如根據機構改革方案，進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的食用農產(chǎn)品的質(zhì)量安全監管由農業(yè)部門(mén)負責；之后由食品藥品監管部門(mén)按食品進(jìn)行監管。食用農產(chǎn)品與加工食品存在較大差異，絕大多數食用農產(chǎn)品種植養殖戶(hù)都沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證照，也沒(méi)有產(chǎn)品檢驗合格證明；對于沒(méi)有制定檢疫規程、沒(méi)有實(shí)行定點(diǎn)屠宰的食用動(dòng)物，養殖戶(hù)無(wú)法提供檢疫證明。這需要在《食品安全法》修訂過(guò)程中統籌考慮相關(guān)法律之間的關(guān)系。還有關(guān)于保健食品的監管規則需要細化。

        其次，關(guān)于如何進(jìn)一步借鑒與完善我國食品安全風(fēng)險分析制度。風(fēng)險治理理念是當今社會(huì )治理食品安全、環(huán)境等有關(guān)健康、福利問(wèn)題的核心理念。雖然修訂草案增加了風(fēng)險交流制度，但是如何進(jìn)一步理順風(fēng)險評估、風(fēng)險管理與風(fēng)險交流之間的關(guān)系，如何將風(fēng)險預防、風(fēng)險治理的理念貫徹于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，仍然需要制度、規則方面的支持。

        第三，食品安全風(fēng)險來(lái)源廣泛，有必要實(shí)行社會(huì )共治來(lái)破解難題。修訂草案體現了這一原則，但可能還需要加以強化。如第二章標準制定的問(wèn)題。美國等多數國家實(shí)行自愿性標準體制，平衡了市場(chǎng)與企業(yè)的需求。而中國標準體制顯然并不符合WTO的要求，也許唯有堅持“標準是市場(chǎng)的事情、法規是政府的事情”的大前提下，才能夠化解當前我國標準制定中出現的問(wèn)題。另外如何發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì )的作用，也是需要解決的問(wèn)題。

        第四，進(jìn)一步增強有些法律責任條款的可執行性問(wèn)題。加大處罰固然好（當然另一個(gè)問(wèn)題是為什么要設15~30倍的罰款，需要從法律經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)審視），是否有其他的方式可以處理？

        第五，目前學(xué)界與業(yè)界關(guān)于網(wǎng)絡(luò )食品交易第三方平臺的監管問(wèn)題爭議較大，特別是業(yè)界認為如果給第三方平臺較大的責任的話(huà)，可能會(huì )抑制互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng )新，導致市場(chǎng)運作扭曲。第三方平臺的民事責任基本爭議不大，相關(guān)的侵權責任法已經(jīng)有明確規定。而其中的行政責任爭議更大，第三方平臺如何盡到相關(guān)義務(wù)，是行政處罰時(shí)的關(guān)鍵，需要法律明確規定。

        第六，立法中的一些術(shù)語(yǔ)或者用詞尚待規范，如“社會(huì )共治”、“最嚴格的監督管理”，寫(xiě)在法律中是否合適。

        胡穎廉：關(guān)于第三方交易平臺的責任，有必要在保障安全與鼓勵創(chuàng )新之間尋求平衡。第三方平臺因其廣泛知名度吸引消費者點(diǎn)擊，入駐商家銷(xiāo)售產(chǎn)品，盡管第三方平臺不直接經(jīng)營(yíng)食品，但從中獲益（如傭金），因此需要承擔連帶責任，這也是保護作為弱勢群體的消費者的需要。需要討論的是，如何界定平臺的免責情形，這還需要監管部門(mén)出臺更加細致的規定，來(lái)界定平臺義務(wù)，當履行了相關(guān)義務(wù)時(shí)，不需要再承擔責任。

        王大宏：網(wǎng)上銷(xiāo)售商業(yè)形態(tài)的出現，適應了消費者追求方便廉價(jià)和更多選擇的需求，是科技突破引發(fā)的商業(yè)革命，要做到嚴把產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，確保產(chǎn)品的真實(shí)性和責任可追溯，嚴懲違法者，網(wǎng)上銷(xiāo)售不僅可以促進(jìn)消費升級，而且有利于市場(chǎng)監管。

社會(huì )共治需要多方參與

        日報：關(guān)于社會(huì )共治，到底該如何理解？

        胡穎廉：發(fā)達國家在長(cháng)期的食品安全難題求解過(guò)程中，經(jīng)歷了從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預市場(chǎng)主體微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進(jìn)行引導和限制，雙方都要遵守規則。治理更加強調多元主體、平等關(guān)系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個(gè)人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會(huì )治理不僅是口號，更有實(shí)實(shí)在在的機制。

        一是消費者參與。絕大多數發(fā)達國家將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成了每天關(guān)注食品安全信息的習慣，就像該國一些電視廣告詞所說(shuō)：“不看食品安全新聞，就是不愛(ài)惜生命?！毕M者還自發(fā)成立互助型維權組織，這類(lèi)組織通常設有公眾利益、追究企業(yè)責任等專(zhuān)門(mén)的委員會(huì )或咨詢(xún)機構，維護消費者權益。

        二是行業(yè)協(xié)會(huì )引導。行業(yè)協(xié)會(huì )在許多發(fā)達國家食品安全治理中發(fā)揮了重要作用，一些國家甚至將企業(yè)資質(zhì)認證、食品標準制定等權力交由行業(yè)協(xié)會(huì )承擔，理由很明確：政府是市場(chǎng)競爭的“主裁判”，行業(yè)協(xié)會(huì )是“邊裁”；企業(yè)有沒(méi)有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

        三是政府公開(kāi)信息。信息化是現代監管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統一的食品安全信息平臺，監管部門(mén)通過(guò)平臺及時(shí)公布食品企業(yè)許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，提高質(zhì)量管理水平，又能夠幫助消費者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進(jìn)良性市場(chǎng)競爭。

        高秦偉：此次修法的一大亮點(diǎn)就是落實(shí)食品安全社會(huì )共治的要求，強化調動(dòng)社會(huì )各界積極參與食品安全監督。修訂草案借鑒美國、歐洲等國家和地區的經(jīng)驗，在充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì )作用的同時(shí)，提出食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當建立食品安全自查制度與第三方評估制度，定期對本單位食品安全狀況進(jìn)行檢查并記錄。鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)聘請食品安全專(zhuān)業(yè)評價(jià)機構，定期對本企業(yè)食品安全管理體系進(jìn)行評價(jià)。修訂草案還建立了食品安全風(fēng)險交流機制，全面推動(dòng)食品安全監管中的各方利益相關(guān)者互動(dòng)交流，進(jìn)而實(shí)現保障公民食品安全的目標。

        王大宏：做好社會(huì )共治，首先必須確立以人為本的出發(fā)點(diǎn)，在產(chǎn)生任何分歧和困擾時(shí)，以此作為協(xié)調各個(gè)利益主體統一立場(chǎng)觀(guān)點(diǎn)的基本原則；第二，必須堅持用科學(xué)的態(tài)度認識解決復雜的食品安全問(wèn)題，特別是媒體和公眾人物不可妄下結論或跨界評論；第三，必須堅持法制精神，只要是法律有明確規定的，先守法再推動(dòng)法律完善。

充分調動(dòng)各種力量

        日報：你如何總結概括此次修法的意義？

        高秦偉：總體而言，如果真的能夠實(shí)現個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )、政府全面參與，修改后的《食品安全法》可能會(huì )給中國的食品安全乃至中國社會(huì )治理帶來(lái)巨大的改變，至少有以下幾點(diǎn)突出的變化：首先是監管理念的變化。因為法律規定監管可以由企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )、政府等諸多層面來(lái)加以提供，強化了彼此的責任，逐漸實(shí)現社會(huì )多元治理。這既可以實(shí)現監管目標，又可以提升民主責任性。

        第二，監管方式的變化。修改之后，食品安全監管不僅僅有許可、處罰、強制等行政手段，還有自我規制的手段，更有激勵型的手段；既有事前監管方式，又有事后監管方式，更有威懾型監管與遵從型監管方式。方式之間有不同的成本收益，各主體在選擇時(shí)應加以考量。如此既可以發(fā)揮各主體、各種方式的特長(cháng)，還可以降低社會(huì )成本，實(shí)現更好的規制。

        第三，安全觀(guān)念的變化?；诳茖W(xué)的理念，我們知道安全并不是絕對，之所以大家感覺(jué)到安全，是因為評估機構的獨立、交流的適當全面性、決策的民主與科學(xué)性。也許變化很多，還有中國人消費者觀(guān)念的變化、自我責任的變化等等，甚至還可以帶來(lái)社會(huì )治理結構的變化。

        “我們是誰(shuí)，決定了我們吃什么。反過(guò)來(lái)，每天被我們吃下去的食物，又會(huì )決定我們成為什么樣的人?！逼谕舜巍妒称钒踩ā沸抻喤c審議中能夠正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分調動(dòng)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì )等的力量，更期望該法能夠真正得到實(shí)施，讓這個(gè)社會(huì )中擁有越來(lái)越多的有責任之士，給中國的食品安全乃至中國社會(huì )治理帶來(lái)巨大的改變！

本文關(guān)鍵詞：食品安全法 食品安全